01
概念和发展历程
（一）概念
城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。也就是说，城乡建设用地增减挂钩就是实现农村建设用地减少、耕地增加，城市耕地减少、建设用地增加。城市建设用地增加与农村建设用地减少连在一起，即“挂钩”。这样相当于国家建设就没有占用耕地。从而改变过去国家建设占用耕地过多的现状，达到国家可在保护耕地的基础上发展经济的可持续发展目标。城乡建设用地增减挂钩是国家推出的支持社会主义新农村建设、促进城乡统筹发展、破解保护与保障“两难”困境的一项重要管理措施。
（二）发展历程
从20世纪90年代后期开始，一些地方和继采取建设用地置换、周转和土地整理折抵等办法，盘活城乡存量建设用地，解决城镇和工业园区建设用地不足的问题。为了引导城乡建设集中、集约用地，解决小城镇发展用地指标问题，年6月《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发〔〕11号）提出“对以迁村并点和土地整理等方式进行小城镇建设的，可在建设用地计划中予以适当支持”“要严格限制分散建房的宅基地审批，鼓励农民进镇购房或按规划集中建房，节约的宅基地可用于小城镇建设用地”。
为贯彻落实中发〔〕11号文件，原国土资源部随后发出《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》（国土资发〔〕号），第一次明确提出建设用地周转指标，主要通过“农村居民点向中心村和集镇集中”“乡镇企业向工业小区集中和村庄整理等途径解决”，对试点小城镇“乡镇企业向工业小区集中和村庄整理等途径解决，可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧”。对我国土地政策具有重要影响的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔〕28号）也提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。
年6月27日，国土资源部印发《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔〕号）。该办法指出：试点工作应以落实科学发展观为统领，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点。具体遵循以下原则。
（1）以规划统筹试点工作，引导城乡用地结构调整和布局优化，推进上地节约集约利用，促进城乡协调发展。
（2）以挂钩周转指标安排项日区建新拆旧规模，调控实施进度，考核计划目标。
（3）以项目区实施为核心，实行行政辖区和项目区建新拆旧双层审批、考核和管理，确保项目区实施后，增加耕地有效面积，提高耕地质量，建设用地总量不突破原有规模。
（4）因地制宜，统筹安排，零拆整建，先易后难，突出重点，分步实施。
（5）尊重群众意愿，维护集体和农户土地合法权益。
（6）以城带乡、以工促农，通过挂钩试点工作、改善农民生产、生活条件，促进农业适度规模经营和农村集体经济发展。该办法对试点具备的条件、实施管理等作出了具体规定。
为了稳妥推进城乡建设用地增减挂钩，原国土资源部积极组织开展挂钩试点工作，相继出台了一系列文件，明确了基本政策要求。试点工作初期，增减挂钩试点数量有限且试点项目区直接由原国土资源部批准和指导、管理。自年起，国土资源部改变批准和管理方式，将挂钩周转指标纳入年度土地利用计划管理，国土资源部负责确定挂钩周转指标总规模及指标的分解下达，有关省（自治区、直辖市）负责对试点项目区的批准和管理。
年12月27日，《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔〕47号）要求各地要严格规范增减挂钩试点，切实做好农村土地整治工作。该通知要求：
（1）以促进农业现代化和城乡统筹发展为导向。要坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，促进农业农村发展和农业现代化，促进新农村建设和城镇化发展；要增加耕地数量、提高耕地质量，促进农业产业结构调整，提高农业集约化水平；要优化城乡用地结构，加强农村基础设施和公共服务设施建设，提高节约集约用地水平，促进城乡统筹发展。
（2）以增加高产稳产基本农田和改善农村生产生活条件为目标。要按照“有利生产、方便生活、改善环境”的原则，以农田整治为重点，立足提高高产、稳产基本农田比例，加快改善农村生产生活条件，促进农民增收、农业增效、农村发展。
（3）以切实维护农民权益为出发点和落脚点。要始终把维护农民权益放在首位，充分尊重农民意愿，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推动。
严格规范增减挂钩试点，切实做到“两坚决三禁止”：坚决扭转片面追求增加城镇建设用地指标的倾向。坚决制止以各种名义擅自开展土地置换等行为。严禁突破挂钩周转指标。严禁盲目大拆大建和强迫农民住高楼。严禁侵害农民权益。
要切实做好农村土地整治工作，大力推进以高产、稳产基本农田建设为重点的农田整治。规范推进农村土地整治示范建设。积极组织实施农村土地整治重大工程。
年1月26日，财政部印发《关于城乡建设用地增减挂钩试点有关财税政策问题的通知》（财综〔〕7号）。该通知指出：为支持增减挂钩工作，减轻增减挂钩项目负担，对增减挂钩项目实施税费优惠政策。根据《耕地占用税暂行条例实施细则》（财政部令第49号）的有关规定，增减挂钩项目中农村居民经批准搬迁，原宅基地恢复耕种，新建农村居民安置住房占用耕地面积不超过原宅基地面积的，不征收耕地占用税；超过原宅基地面积的，对超过部分按照当地适用税额减半征收耕地占用税；新建农村居民住房社区中学校、道路等占用耕地符合减免条件的，可以依法减免耕地占用税。增减挂钩项目中新建农村居民安置住房和社区公共基础设施用地，以及增减挂钩项目所在市县利用节余指标供应国有建设用地，未超过国土资源部下达增减挂钩周转指标的，可以不缴纳新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费。
年2月17日，国土资源部印发《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》（国土资规〔〕2号）。该通知明确，按照应保尽保的要求，加大对扶贫开发及易地扶贫搬迁地区增减挂钩指标支持。集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和开展易地搬迁扶贫搬迁的贫困老区开展增减挂钩的，可将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用，充分显化土地级差收益，加大对扶贫开发及易地扶贫搬迁的支持力度。省级国土资源主管部门要建立台账，对全省增减挂钩节余指标进行统一管理。市、县级国土资源主管部门要加强对增减挂钩项日区实施管理，核定节余指标，并上报备案。
年9月，财政部印发的《关于城乡建设用地增减挂钩支持易地扶贫搬迁有关财政政策问题的通知》（财综〔〕36号）明确：城乡建设用地增减挂钩政策是通过将整治节约的农村建设用地以指标调剂的方式调整到城镇使用，不新增建设用地，不减少耕地。为支持易地扶贫搬迁工作，利用增减挂钩政策在连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和贫困老区开展易地扶贫搬迁的，其增减挂钩项目所在省份利用节余指标供应国有建设用地，未超过国土资源部下达增减挂钩周转指标的，视同已开垦耕地，可以不缴纳新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费。
年4月7日，国土资源部印发《国土资源部关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》（国土资发〔〕41号），该通知明确：省级扶贫开发工作重点县可以将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用，并按照《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》（国土资规〔〕2号）的规定执行。
按照“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的脱贫攻坚工作管理体制，各省（自治区、直辖市）在优先保障国家扶贫开发工作重点县、集中连片特困地区增减挂钩节余指标流转使用的前提下，是否允许全部或部分省级扶贫开发工作重点县增减挂钩节余指标在省域范围内或市域范围内流转使用，由各省（自治区、直辖市）自行决定。
02
增减挂钩重要意义
（一）增减挂钩是推进城乡统筹和社会主义新农村建设的有效机制
要实现城乡协调发展，必须向农村地区增加投入。城乡建设用地增减挂钩政策是一条很好的途径，它蕴含着重大的战略理念。实践证明，实施增减挂钩，与土地整治、农业产业化发展相结合，有助于改善农业生产条件，促进农业适度规模经营和农村集体经济发展。同时，实施农村集体建设用地整理节约的土地，依据级差地租原理调剂使用，按照“以城带乡、以工补农”的要求，将城市建设获得的土地级差收益，用于发展农村集体经济，以及农村基础设施和公共服务配套设施等建设，既可增加农民收人，提高当地农民生活水平，又改变了农村落后面貌，推动了新农村建设和城乡一体化发展。山东省、天津市、宁夏回族自治区、四川省、江苏省等的试点县区将增减挂钩与新村建设、农村危房改造相结合，整合各类涉农资金，有效解决了农村饮水、通信服务、清洁能源、卫生改厕、环境保护等难题；广西壮族自治区的增减挂钩为移民搬迁、脱贫攻坚和建设社会主义新农村做出了重要贡献。
（二）增减挂钩是促进耕地保护和节约集约用地的重要途径
我国耕地保护的措施主要从两个方面着手：一是政府主导实施土地开发整理项目，重在以建设促保护，实现耕地数量增加、质量提高；二是建设项目占用耕地需要履行“占补平衡”义务，立足于耕地本身数量不能少。“增减挂钩”是“占补平衡”思路的合理延伸，是将建设用地整理增加的耕地面积等量核定为建设占用耕地指标，最终实现项目区内耕地面积有增加、质量不降低。江苏省结合增减挂钩，开展“万顷良田”建设工程，总建设规模达83万亩，实施完成后可新增耕地12万亩。江西省、四川省、湖北省将增减挂钩作为推进“造地增粮富民工程”“金土地工程”“高产农田示范工程”等的重要内容，有效增加了耕地面积。土地的节约集约利用可以表现为少用地，也可以是同样的土地承载了更多的人口、经济实体及更多的建筑。“增减挂钩”的节地效果是双重的，通过城乡用地布局的调整，原有的粗放利用被消灭，新的土地以更集约的方式加以利用。据调研统计，实施增减挂钩平均可节约用地50%左右。
（三）增减挂钩是优化土地利用结构和空间布局的重要举措
在我国的土地政策体系中，土地开发整理的主要功能是解决土地利用形态破碎和零乱等问题、增加耕地面积，主要方式是对零散地块实行归并、对废弃地块实行复垦；耕地占补平衡政策的主要功能是保护耕地面积，主要方式是要求各地通过农村土地整治、开发未利用土地等途径，补充相同面积和质量的耕地；集体建设用地流转政策的主要功能是盘活依法取得的农村集体经营性建设用地，主要方式是通过统一有形的土地市场、公开规范地转让土地使用权。但这三项政策均无法根本解决农村房屋和村庄建设用地“散、乱、空”问题，更解决不了城乡建设用地布局调整优化问题。实施城乡建设用地增减挂钩，农村建设用地在规划的引导下，有计划地拆建，促进土地在空间上的调整和互换，一定程度上解决了我国农村大部分地区耕地细碎分耕、集体建设用地粗放浪费等问题。
（四）增减挂钩是深化农村土地管理制度改革的助推器
增减挂钩涉及土地确权、建设用地布局调整、农民土地权益维护等问题，各地在增减挂钩试点实践中，围绕改革农村土地产权制度、规范集体建设用地流转、构建耕地保护经济补偿机制、建设城乡统一土地市场、完善土地收益分配机制等方面，进行了积极探索。例如，成都市通过实施农村集体建设用地整理，将节约的建设用地指标挂钩到符合土地利用总体规划、城乡规划的区域使用，以合法取得集体建设用地；同时规定，集体建设用地使用权初次流转收益大部分归集体经济组织所有，县乡政府可按一定比例，从流转收益中提取城乡统筹配套建设的资金，用于农业农村发展。
03
“两统一、两坚持、两完善、两探索”推进增减挂钩
由于城市缺地，农村缺钱，各地对城乡建设用地增减挂钩的热情很高，正如其他新生事物一样，增减挂钩实践中也出现了一些问题：一是有的地方在批准试点之外擅自开展“挂钩”，扩大了城镇建设用地规模，在一定程度上冲击了现行土地利用计划指标管理，影响了宏观调控效果。二是在批准的增减挂钩试点范围内，一些地方片面追求土地级差收益，违反规定跨县城调剂使用周转指标，将节余的指标集中用于中心城市，不利于城乡统筹发展。三是有的地方村镇建设规划滞后，乡土地规划修编尚未完成，造成项目区设置与土地利用总体规划未能充分衔接，增减挂钩与农业发展、村镇建设等统筹不够，降低了增减挂钩的综合效益。
这些问题的产生，主要是部分地区对增减挂钩政策相关规定认识有偏差、做法不规范、管理上存在缺陷。为切实发挥增减挂钩政策的综合作用，要在“两统一、两坚持、两完善、两探索”的基础上总结经验，规范推进。
“两统一”：一是审批管理的统一。强调城乡建设用地增减挂钩试点，必须经过自然资源管理部门批准，有计划地稳步推行。对各地在国家批准的挂钩试点外，以“置换、挂钩”等各种名义自行开展的增减挂钩行为，及时纠正其不规范做法。二是指导原则的统一。所有增减挂钩试点工作，均统一到以改善农村生产和生活条件为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点，以保护耕地、保障权益为出发点和落脚点。不可将挂钩政策片面作为解决地方经济发展用地需求和降低政府土地取得成本的手段，防止大拆大建、侵害农民权益等行为。
“两坚持”：一是坚持控制周转指标规模。控制周转指标规模的意义在于控制好整理规模和节奏，按照新一轮土地利用总体规划确定的农村建设用地整理总规模，逐年按计划实施，避免借农村土地整理过快扩张城镇建设用地规模。具体实施过程中，坚持将农村宅基地和村庄建设用地整治所腾出的土地首先复垦为耕地，调剂为建设用地的作为周转指标纳入年度土地利用计划；按照挂钩项目区落实周转指标时，首先满足项目区内农民建房、基础设施和公共服务设施用地，并留足发展非农产业用地；在此基础上，仍有剩余的，可作为节余指标调剂使用，按照中央经济工作会议提出的以发展中小城市和小城镇为重点推进城镇化的要求，节余指标不宜大跨度地安排到中心城市使用。二是坚持实行项目区管理。挂钩试点政策的前提是设立一个封闭的项目区。也就是说，不论拆旧，还是建新，除贫困县等特殊情况外必须捆绑在一起作为一个整体项目区确定下来。挂钩的所有活动必须在这个项目区内封闭运行，确保项目区内拆旧面积大于建新面积，复垦耕地大于占用耕地，耕地总体质量有提高。
“两完善”：一是完善规划计划编制。城乡建设用地增减挂钩试点的实质是以空间换效率，需要妥善解决区域整体的问题。地方政府要依据土地利用总体规划，并按照“田、水、路、林、村”综合整治的要求，科学编制农村土地整治规划，统筹安排增减挂钩和农用地整理的规模、布局和时序，并与产业发展、新农村建设、生态环境保护等规划做好协调。其中，项目区选择安排应有利于促进耕地的成片开发和保护，有利于农民就近就业。在计划安排上需有的放矢、突出重点，体现差别化管理，对经济社会发展有需求、增减挂钩有潜力、地方政府有财力、农民群众有愿望的地区，适当扩大周转指标规模；对实施条件较差的地区，控制规模、做好引导；对条件尚不具备的地区，暂不批准试点或项目，确保增减挂钩积极稳妥推进。二是完善实施监督管理。将挂钩项目纳入“一张图”综合监管平台。项目区实施前，要对建新拟占用的农用地和耕地进行面积测量和等级评定，登记入册。实施过程中，按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则，建立台账，对挂钩周转指标的下达、使用和归还进行全程监管。实施完成后，由地方自然资源管理部门逐级组织开展验收。
“两探索”：一是探索形成保障农民权益的制度体系。试点开展初期，国家对农村建设用地整治涉及的权属调整、补偿安置、收益返还等，没有统一规定，各地自行其是。农民权益的保障、土地财产权利的保护停留在尊重农民意愿上，取决于地方政府管理水平。下一阶段，需要着力于完善制度和建立机制，研究制定土地权属管理、收益返还使用等具体办法，探索引入市场评估体系，完善价格形成机制。二是探索完善农村土地整治制度。增减挂钩在很多地方已逐步与土地流转、土地整治紧密结合，成为农村土地管理制度的一项综合性改革。亟须探索整合增减挂钩、土地整治、集体建设用地流转三种形式的农村土地管理制度改革政策和措施，充分发挥项目整合、资金融合、挂钩调节的整装优势，促进土地资源、资产、资本“三位一体”管理，提高政策的综合效益。
04
城乡建设用地增减挂钩成效显著
年，广西壮族自治区被批准为全国第三批城乡建设用地增减挂钩试点。试点以来，广西壮族自治区国土资源管理部门通过加强顶层设计，不断完善制度措施，确保增减挂钩工作有序推进。试点以来，广西壮族自治区先后出台了《广西城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》《关于下放城乡建设用地增减挂钩项目立项审批权限的通知》《关于加快推进增减挂钩项目实施工作的通知》等20多个文件，从项目立项、实施监管、验收等方面，规范和加快了项目的实施，并取得了好的成效。
试点取得的成效主要体现在三个方面：一是提高了土地利用效率，农村土地资源节约集约利用水平进一步提高；二是在增加耕地面积的基础上保障了新型城镇化建设用地，截至年7月，全自治区共报批城镇建新区建设项目使用挂钩周转指标公顷，有效地保障了项目所在市、县（市、区）的城镇化、工业化和新农村等重点项目建设的用地需求；三是农民权益保障有了新的表现形式，全自治区通过实施增减挂钩建设农民集中居住区12个，探索出了新农村建设新路子，有效改善了农村生产生活条件。柳州市柳南区太阳村镇参与城乡建设用地增减挂钩试点的户农民住上了三层楼的联排“别墅”，农民对比搬迁前后的生活变化，盛赞增减挂钩工作帮助他们提高了生活质量。三江侗族自治县政府通过实施增减挂钩项目支持扶贫移民搬迁，结合少数民族旅游开发，将移民安置区打造成种稻养鱼基地，成为具有浓郁民族特色的新农村示范区，解决了安置区农民的生产生活出路，生产生活条件得到进一步改善。为推进增减挂钩市场化，支持脱贫攻坚，年，广西壮族自治区出台了《城乡建设用地增减挂钩节余指标交易暂行细则》等，规范了城乡建设用地增减挂钩节余周转指标交易行为，规定城乡建设用地增减挂钩节余周转指标可通过网上有偿交易使用，但交易起始价不得低于10万元/亩。
统计数字显示，目前广西壮族自治区已累计组织马山县、贺州市八步区等11个县（区）在自治区交易平台成功交易15批节余指标，面积亩，交易金额10.17亿元。在一系列的政策支持下，广西壮族白治区大力推进增减挂钩工作助力脱贫攻坚成效明显。截至年10月底，全自治区已批准增减挂钩项目立项个，实施规模24.47万亩。其中，54个贫困县已立项个，规模18.55万亩；20个深度贫困县已立项个，规模5.86万亩。年，国家下达广西壮族自治区20个深度贫困县跨省域调出节余指标1.33万亩，预计可获得调剂资金约40亿元。
本文选自《耕地保护与土地综合整治读本》，中国大地出版社转载自：自然资源之声
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